Fiscalidad ambiental, un reto pendiente
España sigue sin aprovechar ni distribuir correctamente este recurso que serviría para que quien más dañe al medio ambiente más pague
Nuestro país está en el furgón de cola de la Unión Europea en impuestos verdes. Desde 1998 la fiscalidad ambiental se ha reducido respecto al PIB, teniendo uno de los porcentajes más bajos de la UE-27 que en 2016 era del 1,86%, muy inferior a la media (2,56%).
El principio de “quien contamina paga” está prácticamente ausente de la fiscalidad en los Presupuestos Generales del Estado. La finalidad es recaudatoria o regulatoria y no existen presupuestos finalistas que se destinen a la mejora del medioambiente, a la lucha contra el cambio climático o a favorecer la transición energética.
Considerando como impuestos ambientales los impuestos energéticos y los que se aplican sobre la utilización de recursos naturales, en 2018 la recaudación procedente de ellos tan solo representa el 5% de los ingresos previstos por el Estado en los PGE 2018.
Ingresos del Estado 2018
Fuente: PGE 2018. Sección 98. Ingresos del Estado.. • Licencia: Creative Commons • Descarga hoja de cálculo
Dentro de este tipo de fiscalidad, los impuestos energéticos, son con diferencia los que tienen mayor poder recaudatorio, y en 2018 supondrán unos ingresos de 2.291 millones de euros. Entre ellos se encuentra el impuesto sobre el carbón, el impuesto sobre la electricidad o los nuevos tributos creados con la Ley 15/2012, de 27 de diciembre de medidas fiscales para la sostenibilidad energética. Esto últimos, son los impuestos sobre la producción y almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos –con el que en 2018 se estiman unos ingresos de 275 millones de euros– y el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica que en 2017 esperaba recaudar 1.533 millones de euros. Este impuesto al igual que el impuesto sobre la electricidad sigue tratando por igual a las diferentes fuentes de energía sin discriminar su impacto.
La ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética también estableció el canon hidráulico por la utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica. En 2017 el ingreso esperado por este canon fue de 220 millones de euros que, por su carácter finalista deberían ser destinados a la mejora de las cuencas, aunque el propio Gobierno reconoce no utilizarlo para este fin.
Uno de los impuestos que se pueden considerar ambientales y está destinado a gravar a quién contamina es el de los gases fluorados de efecto invernadero, un impuesto indirecto que grava la contaminación y por el que en 2018 se estima una recaudación de 100 millones de euros. Lamentablemente, ese impuesto ambiental no evita el daño, que solo se lograría con la prohibición de la producción y uso de esos gases, como ya se hizo con sus antecesores que destruían la capa de ozono.
Otro de los impuestos considerados es el de los hidrocarburos que contempla un impuesto sobre los diferentes tipos de combustibles según su origen (gasolina, diésel, gas, biocombustible, etc.). Aunque el impuesto grava de diferente forma los combustibles según su impacto su aplicación no favorece el abandono de los combustibles fósiles en el transporte. La carga impositiva que se aplica al diésel es menor que la de la gasolina, lo que favorece este combustible y con ello el incremento de la contaminación urbana. El total de los impuestos recaudados por este de concepto es de 4.544 millones de euros.
El impuesto sobre hidrocarburos también recoge exenciones para desgravar entre otros el carburante utilizado para ciertos medios de transportes como el ferrocarril y la navegación aérea y marítima que no sea de recreo privada o determinadas actividades como operaciones de dragado de puertos y la producción de electricidad. También contemplan tipos reducidos según según diferentes usos y la devolución parcial por el gasóleo empleado en ganadería y agricultura. Estos beneficios fiscales que se recogen en forma de exenciones, reducciones y devoluciones hicieron que en 2018 las arcas del Estado dejarán de percibir 912 millones de euros y que no dejan de ser subvenciones a los combustibles fósiles.
La subasta de los derechos de emisión
El dinero procedente de las subastas de los derechos de emisión se contabiliza en la sección de ingresos de los Presupuestos Generales del Estado. El 90% de estos ingresos se tienen que destinar a financiar parcialmente los costes del sector eléctrico previstos en el artículo 16 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico y en especial al fomento de las renovables. En 2018 se estiman unos ingresos de 400 millones de euros, de los que 369 se presupuestaron para financiar estos costes.
Las subastas de los derechos de emisión se establecieron para reducir las emisiones de CO2 en las instalaciones industriales y centrales eléctricas, creando un sistema en el que fueran más rentables las inversiones verdes que continuar contaminando. Con el tiempo se ha visto que además de no ser un instrumento suficiente para internalizar los costes ambientales y sociales de las empresas contaminantes, no cumple su objetivos, fundamentalmente por el bajo precio que tienen estos derechos en el mercado, –la media anual en 2017 fue de 5,83 euros por Tm de CO2– que hace que a las empresas les resulte más barato contaminar que hacer inversiones verdes.
Establecer un precio suelo del CO2, de al menos 40 euros por Tm de CO2, sería clave para compensar el menor precio del carbón con su mayor impacto sobre las emisiones. La experiencia del Reino Unido muestra cómo esta medida ha resultado decisiva para el abandono del carbón en la generación eléctrica en muy poco tiempo.