Los Costes de Transición a la Competencia, la deuda pendiente de liquidar de las empresas eléctricas con los consumidores

Origen de la deuda

En 1997 el Gobierno de Aznar aprobó la Ley del Sector Eléctrico (1) (LSE 54/97), lo que supone un cambio radical del modelo retributivo de la generación de la electricidad, instaurando un mercado a un solo precio para toda la electricidad, con independencia de la central de generación y la fuente energética desde la que se generase. Un año antes y dentro de la negociación entre el Gobierno y las empresas integrantes de UNESA (2) se llevaron a cabo simulaciones sobre precios del mercado concluyéndose que, si se cumplían determinadas hipótesis de trabajo, las centrales que estuvieran en funcionamiento en 1997 sufrirían una disminución de su retribución. Ante esta situación y buscando evitar la retroactividad del cambio legislativo, se acordó el establecimiento de una serie de garantías que evitaran ese posible quebranto económico después de haber realizado las inversiones oportunas. Esta garantía se materializó en los llamados Costes de Transición a la Competencia (CTC) que son establecidos en la misma LSE 54/97 en su Disposición Transitoria sexta.

Así, los CTC formaron parte del “Protocolo para el establecimiento de una nueva Regulación del Sistema Eléctrico Nacional”, firmado el 11 de diciembre de 1996 entre el Gobierno y los presidentes de las empresas eléctricas integradas en UNESA. El valor de los CTC se fijó por Ley en un importe máximo de 8.664 M€, bajo la hipótesis de que las empresas cobrarían en mercado como media un precio no superior a 36€ MWh durante los siguientes 13 años contados a partir de diciembre de 1997.

Esta compensación se cobraría por las empresas por dos vías: 

a) vía tarifa, si el precio del mercado resultaba igual o inferior al precio estimado de 36€ MWh; 

b) vía exceso de precio de mercado, si el precio se situaba por encima del precio estimado de 36€/MWh. 

Por lo tanto la Disposición Transitoria Sexta de la LSE 54/97 (3) determinaba que las centrales operativas en diciembre de 1997 no podrían ingresar, entre 1998 y 2010, una cantidad superior a la que resultara del valor de su producción, valorada a 36€ MWh, más 8.664 M€, establecida esta cantidad como cuantía máxima. Es decir, si el precio de mercado y otros pagos regulados generaban a las empresas eléctricas una retribución media superior a los 36€/MWh, el importe máximo de CTC -determinado por Ley – se minoraría en la cantidad ingresada como exceso de precio cobrado.

De esta manera los CTC suponían una garantía tanto para empresas como para consumidores: para las primeras, porque las protegía de una pérdida inesperada por el cambio regulatorio; para los segundos, porque establecía un límite en cuanto al coste de la electricidad generada por las instalaciones operativas a 31 de diciembre de 1997 a consecuencia del cambio regulatorio.

Naturaleza de los CTC
Los CTC se constituyen por Ley como una garantía de naturaleza bidireccional, con el objetivo de garantizar la estabilidad de las remuneraciones a las empresas y de los costes de la electricidad para los consumidores generada en aquellas centrales que ya estaban operativas cuando sobrevinieron los cambios regulatorios, compensando así a empresas o consumidores en función del comportamiento de los precios del mercado.

Este punto es esencial porque si la Disposición Transitoria sexta de la LSE 54/97, que regulaba los CTC, no hubiera sido derogada en julio de 2006 (4) y se hubiera mantenido hasta finales de 2010 según lo previsto, el importe máximo de los CTC establecido por Ley hubiera cambiado su signo positivo en negativo y en la cantidad correspondiente hubiera tenido que ser deducido de la tarifa pagada por los consumidores entre 2006 y 2010. Y ello porque en rigor, la cifra de 8.864 M€ de CTC no fue otra cosa que la suma, con signo positivo y negativo, de los CTC calculados individualmente central por central bajo hipótesis que no se cumplieron y frente a las cuales la propia Ley estableció los mecanismos correspondientes de corrección. Es decir, tanto el signo positivo como el negativo han estado siempre en la propia institución de los CTC.

Cuantía de la deuda
Para determinar si ha habido o no exceso de CTC cobrados y en qué cuantía, según lo establecido en la Disposición Transitoria sexta de la LSE 54/97, hay que recurrir a los datos de la Comisión Nacional de la Energía (CNE), entidad pública responsable de las liquidaciones de los costes regulados del Sistema Eléctrico, con el siguiente resultado:

• Valor máximo original de los CTC (€ 1997): 8.663,6 M€.
• Ingresos obtenidos del mercado por parte de las empresas propietarias de activos de generación con derecho a CTC por exceso de precio sobre los 36€ MWh: 8.135,1 M€ (€ 1997). Este importe habría de deducirlo del valor máximo de los CTC.
• Valor máximo de los CTC tras la deducción del exceso de precio: 528,5 M€ (diferencia entre 8.663,6 – 8.135,1).
• Importe general de los CTC pagados a las empresas entre 1998 y 2006 (€ 1997): 2.052,1 M€.
• Exceso de CTC pagados a las empresas propietarias de activos con derecho a CTC pendientes de liquidar a favor del Sistema Eléctrico (€ 1997): 1.523,6 M€ (diferencia entre 2.052,1 – 528,5).

De manera que la cantidad final de 1.523,6 M€ constituye la deuda de las empresas integradas en UNESA con los consumidores – con la distribución que a cada empresa eléctrica le corresponda – pendiente de ser liquidada. 

Prescripción de la deuda
La cuestión siguiente es determinar si esta liquidación ha prescrito o no.

El Dictamen del Abogado General del Estado de 5 de marzo de 2008 concluyó que el RDL 7/2006 que derogó la Disposición Transitoria sexta de la LSE 54/97 no impedía una liquidación global y definitiva para cada empresa del derecho al cobro de los CTC. Pero el mismo Dictamen concluía que el plazo de prescripción aplicable era, conforme a la Ley General Presupuestaria, de 4 años, a contar desde la entrada en vigor del RDL 7/2006 (25 de junio de 2006). Según este criterio, por tanto, la liquidación habría prescrito el 25 de junio de 2010.

No obstante, los criterios manejados por el Abogado General del Estado resultan discutibles. Existen argumentos que señalan que la deuda está viva, porque su prescripción no se ha producido aún, y por tanto la liquidación global de los CTC es hoy plenamente exigible:

1. La Abogacía General del Estado califica jurídicamente a los CTC como una prestación patrimonial pública, y le aplica el plazo de prescripción de los derechos de la Hacienda pública estatal. Sin embargo, los CTC no eran otra cosa que un eventual derecho de cobro por empresas privadas de una determinada compensación ante ciertas circunstancias, que poco tiene que ver con la Ley General Presupuestaria. Para los consumidores tampoco los CTC eran una prestación patrimonial, sino un eventual coste tarifario del sistema eléctrico.
2. Ante la inexistencia de una norma específica en la regulación del sistema eléctrico previa a la Ley del Sector Eléctrico de 2013 que determinara el periodo de prescripción aplicable, sólo cabía recurrir al plazo general de prescripción de 15 años. Por esta razón la mencionada Ley de 2013 (5) lo que hace, precisamente, es confirmar en norma específica que el plazo de prescripción “del derecho a reconocer o liquidar créditos a favor del sistema eléctrico” (6) es el general de prescripción. Es decir, 15 años.
   En el caso que nos ocupa, contando desde 2010 (año de liquidación definitiva de los CTC correspondientes a 2006), los 15 años de prescripción están lejos de haber transcurrido.
3.  También habría que tener en cuenta los argumentos recogidos en la Sentencia de 18 de julio de 2005, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional – confirmada por sentencia del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 2008 – en cuanto al importe de las plusvalías obtenidas por Endesa por la venta de Electra de Viesgo a ENEL (1.218 M€). En este sentido se afirma que dichas plusvalías eran en todo o en parte CTC cobrados o, mejor dicho, ingresos deducibles del saldo de CTC pendiente de cobro. Esta sentencia está sin ejecutar, y atañe al Ministerio de Economía determinar qué porcentaje de dichas plusvalías corresponde a CTC cobrados o ingresos deducibles del importe máximo de CTC correspondiente a Endesa y, por consiguiente, al monto global de CTC.